青年文化评论 思考我们的时代

问责风暴下的法律思考
• 李志强（北京）

此次的问责风暴中，问责的过程还有未纳入法律轨道的地方，但是无论如何，这是一个全新的开始。希望这样的处理，能给政府官员一个强烈的信号，有问题，必问责，也能给已经孱弱不堪的公众信心，注入一剂强有力的维他命。更希望，这样的问责，是制度建设的开始，而非中止。

由三鹿奶粉引爆的食品安全问题，已经引发了一场风暴，几乎所有的国内奶业巨头都被卷入其中，蒙牛、伊利、圣元等著名公司都未能例外。一时间，消费者人人自危，而且因为这次三鹿奶粉含有三聚氰胺的主要受害者是婴幼儿，更使得人们拷问，企业的道德良知何在？这样一场食品安全的风暴也把质检总局（全称为国家质量监督检验检疫总局）推到了风口浪尖上，人们纷纷质问质检总局的监管责任是如何履行的，怎么会出现如此严重的渎职。著名律师兼社会活动家周泽，更是在网上撰文公开要求质检总局局长李长江辞职下台，或许是高层对民意的回应，或许是李长江局长顶不住民情汹汹，九月二十二日，中央认定在此次三鹿牌婴幼儿奶粉事件中，质检总局局长李长江负有领导责任，同意接受其引咎辞去局长职务的请求，同时被免职的还有石家庄市市委书记吴显国。

对于这样的处理，我们首先要表示由衷的欢迎，这是党中央、国务院顺应民意，合乎民心的一项决定，而且来得及时，丝毫没有迁延敷衍之感。这对于质检领域后来的主政者和各地的地方官员都是一个警醒，使得他们必须关注并认真对待已经相当严峻的食品安全问题，而不是继续为了所谓经济的发展，GDP的增加而睁一只眼，闭一只眼。民以食为天啊，当最基本的生活资料食品都充满危险的时候，再谈经济的快速增长还有何意义，这一点也不符合中央提倡的以人为本的科学发展观的要求。

但是笔者无意就这个问题深究，而是想在这里探讨几个法律问题。首先，领导者责任在一个法治国家里应当如何追究？大概我们都会承认，问责应当以一种法制化的形态进行，而不应当将其泛政治化，运动化。这就引出了领导者责任的构成要件问题。官员被问责，应当要符合领导人责任的构成要件，否则可能就成为政府在危机时刻的丢卒保车的替罪羊。从责任主体上，他应当是拥有实际职权，对该领域负有法定职责的领导，无权则无责，我们不能要求一个无法主导至少是影响事务进程的人对出现的问题承担责任；另外，应当存在责任行为，这种行为可以是作为形式的工作失误，也可以是不作为形式的行政失职，它要求可能被问责的官员要具有法定职责，同时又存在未履行或未能适当履行法定职责的行为；从责任结果上，官员的行为应当造成以下后果中的至少一种，即实际损害、造成实际损害的危险、损害公民的正当期待；最后，它还要求官员的责任行为与责任结果之间存在着因果关系，这一关系的认定当然也存在着很多争议，由于篇幅有限，笔者无意在此展开讨论，但社会发展的一个趋势是，官员问责中因果关系的界定越来越宽松，以增强官员的责任感与危机意识。

那么我来回过头来看看此次问责风暴中的官员，可以很容易地发现，质检总局前局长李长江符合被问责的所有要件，身为国家主管产品质量的机构最高负责人，毫无疑问是有权者，其失职与怠惰，造成了全部三种损害结果（毒奶粉事件既使得全国已有超过一万二千名儿童住院治疗，也使得难以数计的奶制品饮用者面临着身体上可能的风险，还使得消费者，不论是国内的还是国外的，都心存恐惧，对所谓国家驰名商标、国家免检产品的信赖荡然无存），其因果关系也是明显的。因此，他的引咎辞职实非冤枉，的确是咎由自取。而石家庄市委书记的被免职多少就让人有所疑惑。因为，质检系统是省垂直管理的机构，即使是石家庄市的质检局，也并不对石家庄市政府乃至市委负责，也不向其报告工作。不过中央的文件中明确指出了免职的原因，“鉴于河北省省委常委、石家庄市委书记吴显国同志对三鹿牌奶粉事件负有领导责任，对事件未及时上报、处置不力负有直接责任”，这就解开了我们的疑窦，也可见在此事件中，官员问责采取的是一种较为宽松的因果关系认定，否则很难解释并不负有主要责任的石家庄市市委书记的免职。它说明了，即使不是一项公共事件的首要负责人，但如果由于其工作的失误或失职，致使危害没能得到及时的遏制而进一步扩大，也要承担责任。这也是符合当今责任政府的发展趋势的，日本最近的毒大米事件中，农林水产大臣辞职就是一例，这有利于增强高层官员的责任感。当然，这一适用也绝不是无限制的，否则可能导致政府领导更迭的频繁，反而造成一定的混乱（山西省在400天内连换两任省长就是其例）。

另外一个值得关注问题的是官员问责应当遵循的何种程序原则？这绝不是一个小问题，因为程序的正义与否，直接关系到问责的结果是否公正。我想，官员的问责，不应是政府腐败的“遮羞布”，也不应是迷惑大众的“障眼法”，因此它必须遵循公开透明的原则，并对处理的结果充分说明理由。公开的内容应当包括：官员职权的依据、具体事件的情报材料、监察的过程以及最终决定。在决定中应坚持说明理由的原则，载明认定与追究行政责任的事实依据，法律依据和裁量基准。唯有如此，才能让公众信服，对于官员也能彰显公平。否则，所谓问责，很可能成为一种类似于传统宗教的牺牲原则：一个人的死亡换来大家的生存。“当社会遇到某些人们难以接受的突发事件时，社会会通过寻找替罪羊来调整和巩固自身。”让某一领导人承受事件的所有后果，即使不是因为他的原因引起的后果，这样虽然可以达到稳定社会秩序，显示壮士断臂的决心，但长此以往，非但达不到制度预设的目标，反而会侵蚀其他的社会制度，并损害领导人行政的积极性。这不是杞人忧天，而是深深扎根于中国的传统。黄仁宇教授在《万历十五年》中曾深有感慨地得出如下结论：“我们的政事，注重体制的安定，而不计较对一人一事的绝对公允。牺牲少数人，正是维持大局的办法。”

我们欣喜地看到，在这一点上，本次食品安全问责中，中央的处理程序有了明显的进步。在九月二十二日新华网发布的处理决定中，明白指出了该处理的事实依据是“鉴于河北省省委常委、石家庄市委书记吴显国同志对三鹿牌奶粉事件负有领导责任，对事件未及时上报、处置不力负有直接责任”“鉴于在多家奶制品企业部分产品含有三聚氰胺的事件中，国家质量监督检验检疫总局监管缺失，对此，局长李长江同志负有领导责任”，法律依据是《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《党政领导干部辞职暂行规定》等有关规定，虽然还谈不上详尽，但这跟以往呈现在公民面前的报道形成了强烈的对比。我们试举一例来说明：“2001年4月8日，在陕西省渭南市华阴市（县级）玉泉院（道观）通往西山门的人行涵洞内，发生游人拥挤挤踏伤亡事故，造成17人死亡，5人受伤；经查明该事故系责任事故，对相关责任人处以撤销党政职务的处理。”以往常常就是这样，没有被处理的领导人的姓名，没有被处理原因的详细说明，更没有指出任何法定的依据。因此，本次问责的发布，虽然还不够充分，但是比起以往的做法，不能不说是一个巨大的进步。

不可否认，此次的问责风暴中，问责的过程还有未纳入法律轨道的地方，但是无论如何，这是一个全新的开始。希望这样的处理，能给政府官员一个强烈的信号，有问题，必问责，也能给已经孱弱不堪的公众信心，注入一剂强有力的维他命。更希望，这样的问责，是制度建设的开始，而非中止。(完)

另附此次问责中官方发布的决定全文：

新华网北京9月22日电 根据国家处理奶粉事件领导小组事故调查组调查，三鹿牌婴幼儿奶粉事件是一起重大食品安全事件。依据《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《党政领导干部辞职暂行规定》等有关规定，鉴于河北省省委常委、石家庄市委书记吴显国同志对三鹿牌奶粉事件负有领导责任，对事件未及时上报、处置不力负有直接责任，经党中央、国务院批准，免去吴显国同志河北省省委常委、石家庄市委书记职务；鉴于在多家奶制品企业部分产品含有三聚氰胺的事件中，国家质量监督检验检疫总局监管缺失，对此，局长李长江同志负有领导责任，同意接受李长江同志引咎辞去国家质量监督检验检疫总局局长职务的请求。
http://news。sohu。com/20080922/n259691400。shtml

作者简介：李志强，北京大学法学院2008级博士研究生。