青年文化评论 思考我们的时代

从瓮安事件看基层行政逻辑之弊

• 薛品（北京）

追根溯源，问题出在县级政权没有得到有效的监督和约束，不能依法行政，只有从这方面努力理顺各方权利义务关系，从制度层面和社会力量层面监督县级政权，才能根本上解决转型时期的诸多矛盾。

6•28瓮安群体性事件引起了人们的广泛关注，这是由一起本来性质不算复杂的刑事案件，因没有得到适当处理而演变的一起群体性事件。许多讨论指出瓮安政府有太多不足，如没有正确对待公众知情权；未及时告知家属案件进展情况；没有针对质疑作出应有的法律回避……在改革开放已经三十年、经济发展取得重大进展的背景下，县级政权存在的诸多问题引发人们思考其背后的原因。本文从历史上的县级政权说起，考察新中国成立后县级政权的演变，分析群体性事件背后县级政权问题的体制原因。

历史上来看，中国一直有“王权止于县政”的传统。县级以下的地方治理，在不同的历史时期有不同的治理方式，明清以前，由乡官进行治理，明清以来，族长、乡绅或地方名流掌握地方性的管制单位。

新中国成立后，建设现代化国家成为重中之重。在当时，一方面是为了汲取各方面资源，另一方面是为了将农村社会整合到国家的一元化体系中，国家行政权力开始下沉，58年成立人民公社，国家行政强力主导的所谓总体性社会形成。这种社会体制靠意识形态和政治运动相维系，虽然国家在高度汲取乡村资源的同时基本维护了乡村的稳定，但农村社会的自组织能力却开始萎缩，人民公社体制看似无所不包，但却内在地存在结构上的缺陷和功能上的障碍，最终陷于解体境地。

改革开放后，国家与基层关系得到重新调整。1983年国家发通知建立乡政府，村一级实行村民自治。实际权力配置中条块分割现象依然存在，派出所财政所工商管理所等部门归县上管，乡镇政府并没有权威协调这些机构，而其他服务工作却由乡镇政府负责。

1980-1990年财政体制改革使得地方拥有了一定的财政自主权，县级单位加强了对经济发展的关注；1994年分税制给了地方政府更大的自由，县级财政在地方财政中的地位和作用逐渐增强。此外，国家在行政管理权限、干部人事和领导体制方面也进行改革，赋予地方更多自主权。宪法规定行政领导体制为首长负责制，1984年后把部分干部管理权限交给地方直接管理。

通过简短回顾，可以发现县级政权一直具有较大的自由空间，古代社会是“王权止于县政”，新中国成立到改革开放以来的政治实践只是证明国家权力伸向县级以下的努力告于失败，但县级政权却一直稳定持续；在改革开放发展经济的压力下，国家又给了县级政权更大的自由空间，而与此同时，对县级政权却没有有效的监控机制，无论是来自民间的力量还是国家的监督都付之缺如。

在这种不完善的体制下，县级政权寻求自身利益、违规操作的行为自然可以想象：以瓮安事件为例，当地矿产资源开发、移民搬迁安置、违章建筑拆迁、国企改革等工作中，县级政权屡屡使部分群众合法权益受到侵犯，导致干群关系紧张；解决问题时则作风粗暴，动辄使用警力；此外，当地治安状况恶劣，民众普遍缺乏安全感。

根据有关学者分析的群体性事件的发生逻辑：首先是体制、政策操作的系统性问题，如果使很多人的利益曾经受到损害，或未来可能受到损害，这部分人就有可能参与跟自己利益相关的群体性活动；其次群体性活动本身具有的“广场效应”容易放大危机，“匿名性”使得人们低估自己的行为风险并使越来越多的人卷入；结果便是瓮安群体性事件不可避免地发生了。

持续数天的瓮安事件现在终于告一段落，原领导班子在一天之内几乎全部被撤，新领导班子第二天即走马上任，瓮安政府还抽调人员组成信访队伍开始大规模接访，这似乎可以告慰人心。

但事情远没有如此简单。目前这种解决方式还是延续了建国后发明的上访—解决问题的逻辑：基层出了问题—利益受损的民众进行反应—反应过度时引起国家对安定团结秩序的要求，因此进行解决和处理。但这种方式只是权宜性的，只能暂时修补国家和民众间的关系，不能从本质上改善，其不良后果在于，当民众看到只要上访或“闹事”就能引起注意，解决问题，民众就会复制这个逻辑，这可能也是群体性事件接二连三发生的一个重要原因。君不见，6•28贵州瓮安事件一波未平，7•03陕西府谷事件一波又起？

追根溯源，问题出在县级政权没有得到有效的监督和约束，不能依法行政，只有从这方面努力理顺各方权利义务关系，从制度层面和社会力量层面监督县级政权，才能根本上解决转型时期的诸多矛盾。(完)

作者简介：薛品，北京大学社会学系博士研究生。