青年文化评论 思考我们的时代

“善治” 与政府

•张晨（北京）

如果我们能够从东亚“发展型政府”的理论和东亚奇迹的真实历史中汲取有益的经验，将帮助我们用更为清醒的头脑，更好地反思我们的改革

吴敬琏的新书让人想起改革开放之初，他与厉以宁的那场著名争论。厉以宁认为国企改革应当先行，因为只有完善地塑造起市场主体，市场机制才能更好的发挥其资源配置的作用。而吴老认为价格机制的建立应当先行，因为只有确立了市场化的竞争环境，才有可能真正塑造起符合市场经济要求的企业主体。

吴老之意当然并非市场乃药到病除之仙丹，但他可能确实对“市场经济”抱有某种理想化的情结。我以为，吴厉之争反映的是渐进转型国家经济改革的两难问题，即如果私有化、市场化不能像大爆炸一样同时发生，那么产权制度改革和价格机制改革孰先孰后？因为这个两难，中国改革的进程经受过多次考验，如双轨制引发的腐败官倒。但如果说中国的转型是成功的，那么中国的经验就在于改革在政府的控制下，两类改革相互协调相互配合，即实现了改革目标，又很大程度上节约了改革成本。

这几年来，吴老多次强调“法治的市场经济”，自然是对多年前主张的反思。但在我看来，未变的则是吴老对市场经济的理想主义情结。吴老特别区分了“好的市场经济”和“坏的市场经济”。他在书中指出：“改革的两种前途严峻的摆在我们面前：一条是政治文明下的法治的市场经济道路，一条是权贵资本主义及官僚资本主义的道路。”然而，仅仅以好坏区分市场经济，并把所谓“好的市场经济”当作模板和目标，无疑忽视了市场经济制度本身的复杂性和有限性。真实世界中的市场制度不可能如微观经济理论所描绘的那般纯粹和完美，事实上，也不存在一个独立于社会之外的纯粹市场制度，如果仅仅是描绘一个“好的市场经济”制度作为目标，则无异于“市场乌托邦”。

自由市场经济制度是当今世界的主流，但采用这套制度的成功国家其实倒是少数。当然，你可以说其中并不成功的国家是因为没有建立一个“好的市场经济”，但这种训导对于那些失败者而言又有何益？华盛顿共识早已开出所谓“善治”的药方供不发达国家选用（甚至强迫其选用），而二战后摆脱不发达地位的国家则仅仅集中在东亚几国之间，并且其成功也恰恰在于他们并未轻信“市场的魔力”，恰恰在于他们的市场经济制度并没有那么“好”。其他国家，如拉美、俄罗斯、非洲一些国家，虽采用了更为标准的市场制度，但却似乎陷于权贵、寡头、利益集团的陷阱之中，难以实现经济社会的快速发展。甚至，张夏准在他的《富国陷阱——发达国家为何踢掉梯子》一书中指出，发达国家所推销的“善治”并不是发达国家发达的原因，而是其发达的结果，发达国家也只是在很晚近的年代才开始采用那些“善治”，因为那些“善治”是极其昂贵的。

我并非是市场化改革的反对者，我只是想警惕对待“市场经济”的理想主义态度。正如科斯所指出的，任何制度都有其成本，市场制度也有其病症。弗兰克•奈特早在60多年前就表达了自己对自由社会病症的担忧，汪丁丁将之概括为垄断资本集团的寻租活动对社会健康的侵蚀和市场经济“内在的恶”对社会健康的侵蚀。故而，在奈特看来，吴老所担忧的“权贵资本主义及官僚资本主义的道路”并非“坏的市场经济”所独有，而是“自由社会”之通病！事实也如此！无论拉美、非洲，即使是美国，其经济政策又何尝不是为权贵、利益集团所左右？

吴老对权贵资本主义和官僚资本主义的道路非常警惕，这的确可能成为阻碍我国经济社会发展的最大毒瘤，但如果“好的市场经济”要像华盛顿共识的“善治”药方那样，认为政府只应当作为市场秩序的维护者，而不对市场进行干预，则无疑是因噎废食。东亚国家的经验告诉我们，政府恰恰是其经济奇迹中的一个重要因素。尽管新古典经济学家对“自由市场魔力”的解释无所不用其极，但其意识形态教条式的“训导”终究与东亚新兴国家发展的历史经验有较大差距。因此，即使在冷战和极度意识形态化的时代，还是有学者开始重视政府在经济发展中的作用。有学者运用“发展型政府”的概念的描述和解释东亚奇迹中政府扮演的作用。该理论认为：东亚发展的根本在于工业化，而不是基于目前比较优势的利润最大化，即工业化优先于市场理性。快速工业化的关键是有能力和自主性的政府，从而驾驭市场机制的运作；东亚的成功和大量的政府干预密不可分。同时，东亚国家在取得经济奇迹的同时并未导致较为严重的权贵官僚、利益集团问题，也得益于其政府的相对超脱性和自主性。但后发国家也会遇到像诺斯所描述的“国家悖论”式的困境。一来，后发国家需要一个强有力的政府，从而聚合资源、引进技术、实行产业政策，推动经济的压缩式发展。二来强大的政府权力则可能导致严重的政府腐败，从而限制经济发展。按照彼得•埃文斯的划分，发挥了“善”的一面而限制了“恶”的政府则可能成为“发展型政府”，相反，则可能成为“掠夺性政府”。他以扎伊尔政府为例，认为掠夺型政府最大的特征为政府向企业和社会成员寻租以实现其财富最大化。

进一步的问题是，为什么东亚国家的政府成为了发展型，而另外一些则成为了掠夺型？有学者提出了“有限自主性”的理论以解释这一问题。这一理论认为政府既有独立于国内社会力量的能力，但同时也受到国内国外各种力量的限制。在国内，政府的合法性基础是对政府行为的限制；在国际范围，国家安全和政府间竞争则成为对政府行为的限制。在意识形态合法性以及程序合法性较为弱化的国家，绩效，特别是经济绩效往往成为政府合法性的主要来源，因此，此类国家的政府容易形成持续的发展意愿，官僚之间也较容易就此达成一致。另外，在一个军事竞争的环境里，国家安全是政府官僚实现其个人利益的先决条件，而推动经济发展和工业化则是国家安全的重要保障，因此，工业化能够成为政府官僚的集体选择。还有人用东亚的儒家文化解释东亚“发展型政府”持续发展意愿的来源，如儒家文化中家国意识，如“天下兴亡，匹夫有责”，以及官员使命感对东亚官僚体制的塑造。因此，“发展型政府”的出现是环境论的。

如果我们能够从东亚“发展型政府”的理论和东亚奇迹的真实历史中汲取有益的经验，将帮助我们用更为清醒的头脑，更好地反思我们的改革。需要拒绝和警惕对于市场经济的理想主义、乌托邦情结或是目的论，顾准在《从理想主义到经验主义》中对于理想主义的反思仍值得我们铭记和思索。市场经济不是目的——正如计划经济不是目的——而只是我们谋求国家发展、民族富强的手段。改革遇到的问题虽不一定是市场制度本身所导致，但也绝不能简单地用一句“市场化不足”来解释、更绝不能简单地用“进一步市场化”来解决。一个强有力的政府也许是后发国家发展中必须的。托马斯•曼把国家（即政府）的权力分为专制性权力和建设性权力，而我们需要加强的是政府的建设性权力，并使之持续的推动我国经济社会的发展和进步。问题的关键在于如何创造一个有利于产生“善”的政府的环境，因此这方面的讨论是意义重大的。而抱着新自由主义“削弱政府”教义不放的训导，则是毫无价值的。