青年文化评论 思考我们的时代

农民工人口流动与社会保障问题

孙隽（无锡）

农民工问题与其高流动性密切相关，农民工问题的一个可能出路就是解决其社会保障问题。

流动性已经成为农民工群体的区别于其他劳动力群体的最大特征。从“农民工”这一称谓就可以看到，农民工实质上是中国城乡二元结构的产物。中国自改革开放以来所实施的经济发展政策，主要偏重于工业，而农业则在一定程度上成为转嫁财政压力的“豁口”，剪刀差现象一直普遍存在。尽管客观上，这种政策导向可以被认为是改革开放初期为了实现经济起步而做出的必然选择，但也必须承认，农民作为农业产业的实际经营者长期以来承受极重的负担，以至于难以为继。这是导致农民工问题出现的根源。

一方面是处于工业化中后期的城市对劳动力产生大量需求，另一方面是农业人口出于生计被迫流向城市廉价出卖劳动力。这一现象，与其说是中国经济发展的产物，不如说是中国经济落后的象征。尽管以GDP论，中国经济并不在“落后”之列，但问题在于，中国经济面临的是一种结构性的落后。高科技、高附加值产业相对薄弱，环境掠夺型、资源垄断型、劳动密集型等相对低端的产业占据了主流。这类产业在制造财富的同时，也加剧了贫富差距的增大和生存环境的恶化。农民工问题伴随着中国改革开放的进程而逐渐形成，大致进程如下：

以国有企业、民营企业为主的环境掠夺型、资源垄断型、劳动密集型产业初步发展，形成对廉价劳动力的大量需求，吸引了最初一批农业人口东进南下。该类产业逐渐兴起并形成产业规模之后，积累了强大的工商业资本力量。工商业资本一方面促进了城市经济建设——需要指出的是这种建设本身并不十分健康，比如无锡、常州在八九十年代的破坏性发展——另一方面也影响了国家经济政策，进一步导致财政负担向农业领域的转嫁，农业人口被迫流向城市从事低端产业。低端工商产业的畸形发展与农业人口的流失之间形成恶性循环。

由此可以看到，农民工劳动力的流动具有时限性和定向性，青壮年时期，农业人口流向城市成为农民工，渐入中老年后，农民工又回到农村，重新成为农业人口。造成这一现象的最直接原因是农民工不具备常住城市所要求的经济能力，在失去劳动力资本后，重返农村成为其唯一的选择。

因此，农民工问题与其高流动性密切相关，农民工问题的一个可能出路就是解决其社会保障问题。将农民工纳入社会保障体系，已经过了较长时期的讨论，其意义和必要性毋庸多言。然而在技术上，如何确保农民工被纳入保障体系，以及纳入后如何确保该体系对农民工真正生效，就目前而言仍然是悬而未决的问题。

将于2008年起实施的《劳动合同法》明确规定了用人单位必须为劳动者缴纳社会保险，然而就笔者的工作实践来看，事实上却大量出现了农民工经过权衡后不愿意用人单位为其缴纳社会保险的现象。

原因在于，单位为农民工缴纳社会保险后，需要农民工自行按比例缴纳社会保险费的一部分（目前这一个人承担的比例为11%），这一个人承担的部分从工资中扣除。相当数量的农民工持有这样的考虑：自身由于工作流动性极强，即使在目前的工作单位缴纳社会保险费，今后的持续缴纳与日后相关待遇的享受仍然难以得到保障。作为农民工，如果缴纳了社会保险费的个人承担部分后不仅需要承担打水漂的风险，而且还直接导致可支配收入的减少，那么自然是不愿意缴纳社会保险费的。

当然，用人单位出于规避《劳动合同法》的于2008年实施后所带来的法律风险，一般情况下不会接受劳动者在不缴纳社会保险的情况下继续为其工作。因此这就会形成用人单位与农民工劳动力之间的利益博弈，可以预见到，随着《劳动合同法》的实施，尽管无法合理的期待农民工劳动力的工资待遇水平会因此而提高，但可以预见到将会有一大批从事低附加值产业的劳动密集型企业因无法承担随新的法律规定上升的劳动力成本而受到冲击。

我国目前的社会保障体系主要侧重于对城镇居民人口的保障，其现有机制尚不足以实现对具有流动性特征的农民工群体的保障。解决农民工社会保障的整体思路分为两种，第一种是将农民工纳入农业人口范畴，与城镇居民加以区别对待。第二种是取消城乡差别，实行整体保障。第一种方式相对易于操作，实现成本较低，在执行上具有独立性，不涉及到其他相关制度的变革。但这种方式从长远来看，仍然限制了农民工群体乃至农业人口的生存空间，人为的造成城乡之间的社会、经济壁垒，不利于以城乡一体化为依托的高新产业孵化和培养高素质劳动力的实现。因此，这种方式不适合作为处理、缓解农民工问题的长效策略。

取消城乡差别、实行整体保障，涉及户籍制度、社会保障制度等一系列制度的协调与变革。户籍制度在中国部分区域已有所变革，一些省市实现了至少是户籍形式上城乡差别的消灭。将农民工纳入社会保障体系，尽管出于经济产业结构和地域协调的考虑，其最终目标毫无疑问应是实现无差别的整体保障，但是实现过程中，必须根据目前的制度现状逐步进行。

考虑到大量低端劳动密集型中小企业的现实存在，这些数量庞大、盈利能力薄弱的经济体如果在短时间内集中受到冲击，无疑将会对社会秩序、金融秩序、进出口贸易等各方面均产生破坏性的影响，因此，如何通过制度设计对企业实现成本控制，使其既能够获得生存发展空间，同时又能够确保对劳动力的基本保障，就成了一个需要面对的问题。

在解决社会保障问题的初期，笔者建议对社会保障体系实行“一体两制”的制度设计：既保留现有社会保障体系的框架，但是对农民工与普通城镇居民实行不同的具体执行与操作标准。

一，对农民工的社会保险费个人承担部分实行全国统一的缴费比例。该比例由国家统一规定，不受目前各地区各自制定的缴费比例的影响，并且考虑农民工的实际收入水平，应控制在5%以内为宜。

二，农民工社会保险实行全国统筹。养老保险地区统筹的政策是阻碍农民工加入社会保障体系的最大障碍，地区统筹实际上是地方利益保护的体现，而农民工跨省区流动的特性使得地区统筹无法高效地完成农民工社会保障的任务，因此，在暂不改变城镇居民社会保险地区统筹的情况下，对于农民工社会保险应率先实行全国统筹，尽管仍由地方社会保险管理部门负责，但该项保险基金的管理与支配应由国家垂直管理，与地方城镇居民社会保险基金相区分。此外，应允许农民工在原籍参加社会保险，凭缴费单据在工作报销企业应承担部分。

城镇居民的社会保险缴纳办法也应逐步向上述农民工社会保险缴纳办法靠拢，打破地区统筹机制，不仅有利于缓解各区域间利益割据、互相扯皮的不良局面，在一定程度上减少以上海社保基金案为典型代表的地方权力吞噬国家财富的现象，更有利于实现劳动力资源的良性交流与市场化配置，为高层次产业的发展提供生产力基础。

然而，以上步骤只是处理农民工社会保障问题的阶段性成果，农民工社会保障问题的最终解决，还需要在全民社会保障的框架加以实施。“费改税”，将是长远的目标和解决手段。将社会养老保险费改为社会养老保险税，以国税形式统一征收管理，有利于提高征缴与管理使用的质量，是实现社会养老保险全国统筹的相对最为高效的政策手段。对企业而言，这种方式既具有强制性，也体现了公平原则，有利于市场经济环境下各经济体之间的公平竞争与健康发展。

需要指出的是，“费改税”目前还只是一个设想。社会保障体制的变革，主要是地区统筹体制下的劳动力跨区域流动问题，以及地区统筹转化为全国统筹的问题，归根到底，还在于地方政府之间以及地方政府与中央政府之间的利益博弈，这将是一个长期而复杂的过程。