青年文化评论 思考我们的时代

人大制度改革的新机遇
林纯洁

人民代表大会制度是我国的根本政治制度。党的十七大报告提出了进一步加强和完善人民代表大会制度的3项措施。报告提出，要“支持人民代表大会依法履行职能，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”。报告建议，“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”，同时“加强人大常委会建设，组成人员知识结构和年龄结构”。

目前，“农村每一代表代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数”。逐步实行按相同人口比例选举，是中国民主政治的重大发展。民主的一个核心原则即在于平等的代表权，一人一票是民主最朴素的形式。农民代表在人大中比例的增加将是必然的趋势，这有助于逐步消除选举中的城乡差异，进一步扩大广大农民在人大代表中的比例，扩大他们在国家权力机关中的发言权，其重大影响将在未来逐一显现，而当前人大制度本身的有效性和改革迫切性仍然是人们关注的重点。

代议制的核心目的在于民主和监督。现阶段，中国人大制度的一些不足之处影响了其职能的有效发挥，这具体表现在人大代表都是兼职，且人数过多、会期过短。民意代表在现代社会是越来越专业化的工作，对工作时间、能力都有很高的要求，只有达到这个要求才能有效了解并传达民意。目前中国的各行各业都在高速运转，从中挑选出来的兼职代表大多数是很难有效履行人大代表职能的。专职化民意代表也是西方发达国家实施有效的制度，有丰富的理论和实践经验，值得借鉴。人大代表人数过多和会期过短，也使人大的立法、监督等职能不能有效发挥。

近几年，学界和社会舆论呼吁人大代表专职化的呼声也不断。2003年3月，十届人大一次会议上，湖南代表团第一次在人大会上提出人大代表专职化的议案。人大代表专职化在社会上基本已经形成了高度的改革共识，但人大代表改革涉及面非常广，在稳定和谐的大前提下，不能一蹴而就。党的十七大报告中关于加强人大常委会建设的提法，表明目前阶段的改革重点还是放在常委会上。常委会在休会期间实际上起着长期议会的职能。人大会期非常短，通常只有半个月，闭会期间，全靠常委会运转。常委会虽然会期长，但委员的兼职性也极大地影响了其工作效率。

早在党的十三大报告中，就明确提出了“要加强全国人大特别是它的常委会的组织建设，逐步实现委员的专职化”的要求。可后来由于一系列的国际国内因素，没有具体实施，加紧人大常委会委员的专职化一直是亟需启动的重要改革步骤。

2003年3月，全国十届人大常委会的19名专职委员上任后，反响良好，有效地推进了立法的专业化。半年后，有10名委员被委以重任，升任相关专门委员会主任委员助理。全国人大常委会向专职化迈出了重要的成功的一步，但地方人大的改革迟迟未见动静。

在地方各级人大常委会中，组成人数从15名到85名不等，组织法只规定不能是政府其它机关的工作人员，除了人大常委会各部门的领导人员，其他常委会委员依然和其他代表一样，是来自各行各业的兼职代表。地方政府运行过程中，党委单独决定或党政联合决定而忽视人大的现象很突出。人大及常委会经常是各级政府党政官员退休后的去处，也极大地影响了人大的形象和工作效率。

2007年1月1日，《监督法》开始施行以后，合理有效地监督一府两院的职责对各级人大提出了更高的要求，代表的专职化改革在全国人大和地方人大都越来越迫切。十七大报告继续提出加强常委会的建设，是进一步加强常委会制度改革的重大机遇，优化组成人员知识结构和年龄结构的最好方法就是专职化。十七大报告可以在一定程度上视为对十三大报告改革精神的继续继承，具有重大的理论和实践意义。

十七大报告提出的“支持人民代表大会依法履行职能，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”，也可以和常委会专职化的改革有机结合起来。1999年，省市党委书记开始担任人大常委会主任，这有利于党的意志在人大这个民意代表机构转为政府的意志。目前各级党委和政府换届中进行的交叉任职，减少副职也是这一改革的继续。同时，这可以将常委会委员专职化联系起来。因为党委的工作重心一部份转移到人大后，人大需要更为专业有效的代表来配合党的工作。

按照改革开放过程中积累下的经验，人大常委会委员专职化得改革也可以找一个合适的城市做试点，在党委书记兼任人大常委会主任的前提下，将常委会委员全部专职化，提高立法效率，增强监督政府的能力。同时加强对专职委员的制度扶持，保证其高效工作将是人大制度建设的重要目标。制定合理的专职委员选举办法，避免任命式代表，杜绝退休的政府官员进入委员系列。

人大常委会委员专职化具有很高的可行性和可操作性，这个实践也可以为以后人大代表的专职化积累具体经验。从长远上看，全国各级人大代表都将会整体专职化。在十七大改革方针的指引下，面对当前深化改革同时保持稳定的前提，人大常委会委员专职化是稳健务实的选择，是人大改革的良好机遇和第一步。

2007-10-19