青年文化评论 思考我们的时代

•可能俱是不如人（北京）

“运动”本身作为一个行政行为在目的上是合理的，而把“运动式执法”放在一个连续的执法和监管过程中来分析，异化为前述手段的“运动式执法”实质上是根本背离了监管所要实现的目标的。

我国长期以来对于某些行业的整顿，如对黑网吧、黑煤窑的打击，网吧业、煤矿业的整顿，存在一阵风似的“严打”现象，人们称之为“运动式执法”。从行政执法过程的角度来理解，运动式执法的一个重要原因是执法资源的有限性。无论是网吧，煤矿抑或是食品企业，在现有的行政运作框架内，要进行有效的运转需要耗费相当大的执法资源。

在我看来，资源的稀缺性永远存在而且是相对的，现有的行政运作体制实际上已经确定了所提供的资源禀赋，而这样的资源禀赋结构与行政所希望达成目标所需要的资源的不足就构成了资源的相对性。作为行政体制决定的外生变量，在分析“运动式执法”行政行为的框架，资源禀赋结构的改变不是我们的分析对象。我们考量的是行政行为在稀缺性下是否做出了满足合理行政目标，同时消耗最少社会成本的选择。

进入分析层面，我们首先从合法性的框架展开讨论。

大多数“运动式执法”案件在主体和程序的合法性层面上没有太多问题，或者说相较于其他行政行为没有太多特殊性。问题的焦点在于，这些行政行为是否具有内容的合法性，是否正确适用了法律。行政机关对如特定的违法主体停业整顿、行政处罚，依据事实证据是否充分、适用法律是否正确都可以进行具体的考量，但是，“运动式执法”的某些抽象行政行为在内容合法性的考察上是个问题。

从总体上看，行政机关的执法活动无非是履行法律规范赋予的行政职权。对行政行为的内容合法性审查，需要将法律概念置于执法者所致的独特规制环境和规制结构中，以动态的视角和功能主义的方法解读法律法规。在具体的行政行为和合法性上，法律为行政机关及其政策赋予了大量裁量权，行政机关通过裁量权的行使可以将其政策转化为规范的内在要素，赋予其内容的合法性，但是，在合法性框架内似乎可以解释的“运动式执法”为什么屡遭批评呢？

这就引出了我们的合理性分析框架。

的确，对黑网吧、黑煤窑的打击，网吧业、煤矿业的整顿，对食品卫生安全监管力度的加大在目标上无疑都是合理的，但是，我们还要考虑行政行为是否符合比例原则，是否给予了合理预期适当的保护。

在“运动式执法”过程中，大量“无辜者”受到了行业内其他个体行为的牵连，这种“一人生病，大家吃药”的方式是否与行政行为要达成的目标成比例呢？

举例而言，在瘟疫、地震等紧急状态下，政府采取“运动式”的执法带来社会成本的付出相对于其紧急目标是可以接受的，但三氯氰胺不是禽流感，不会传染，取消所有企业的免检资格增加检查程序会不会对于奶业流通领域带来某种不效率呢（牛奶的品质受到流通速度的制约，过多的审查程序使得鲜奶进入市场的链条加长，也可能带来消费者饮用奶的品质下降）？如果说大量存在的小煤窑，黑煤窑是定时炸弹需要立即清理的话，那么要求不具有即时危险性网吧全体停业整顿、重新审核，带来的损失会不会太大了呢？

政府是“必要的恶”的观点似乎已经过时，但是政府的行政行为必须给社会利益带来最小损失的原则没有改变。如果说“运动式”的集中执法来源于执法资源的稀缺的话，那么做为成本投入的行政资源应当是通过对秩序的维护带来社会利益的，而过渡的“运动式执法”是不是带来社会成本的浪费是不是违背了这个目标呢？从这个意义上说，不考虑社会成本与行政目标成比例的“运动式执法”很难认为具有合理性。

如果说食品企业的“免检”不能算作期待利益的话，那么对于那些合法经营的煤矿和网吧因为整顿导致正常营业及利润受到影响，这些由行政行为造成期待利益的损失，行政权力机关是否给予了适当合理的补偿呢？

这不仅仅涉及合理行政的分析，更是公平行政原则的要求。

最后，我们回到资源和成本分析的框架。诚如上文所说，我们要关注的是行政执法的效率，是相对于合理的行政目标能否实现，是否降低了实现目标的社会成本。行政机关是否考虑到并解决其行政行为带来的外部性呢？

实际上，“运动式的执法”也是“间歇式的执法”，政府的这种执法实际上在向市场主体传达着一种信息，行政机关不可能在一个较长时期内进行有效的监管，因此，对市场主体的某些投机行为是纵容的：只要违法行为没有引起比较严重的后果，就很有可能逃脱行政制裁；只要在“运动”期间“表现良好”，违法行为的既得利益就可以得到承认，只需要“摆平”行政执法官员而已。换言之，“运动式”执法成为了一种行政机关紧急状态下转移政治责任，在正常状态下寻租的手段。这样看来，“运动”本身作为一个行政行为在目的上是合理的，但是，把“运动式执法”放在一个连续的执法和监管过程中来分析，异化为前述手段的“运动式执法”实质上是根本背离了监管所要实现的目标的。

更某些利益主体的确从“运动式执法”的监管行为中获益，政府官员从中实现寻租的目的，但是，这些利益的获得，是通过把某些利益主体违法行为和行政机关行政行为的带来外部性转嫁由社会用更大成本承担来实现的，从这个意义上，“运动式”执法不仅没有合理配置本已稀缺的行政资源，而且还带来了社会成本的上升。

综上，我以为，在紧急状态下（如SARS，禽流感），行政机关的确可以采取某些“运动式”的执法方法来应对社会突发事件，但是在正常状态下，合理配置有限的执法资源，采用减少社会成本及与行政目标成比例的手段才符合合法、合理及公平行政的要求。而在更深层面上，我们需要思考，行政制度和框架如何设计，可能为监管提供更丰富的资源。

可能俱是不如人，法学硕士生。